José Luis García Martínez

Jefe de área de archivo del Ministerio de Hacienda y Función Pública (sección Función Pública), participa en los diferentes grupos de trabajo sobre documento, expediente y archivo electrónico dentro del Comité Sectorial de Administración Electrónica y el Comité de Dirección-TIC. También participa en los grupos de trabajo sobre el desarrollo del Esquema Nacional de Interoperabilidad, los archivos de la administración periférica del Gobierno y valoración documental. Es doctor en Historia del Arte y funcionario del Cuerpo facultativo de archiveros, bibliotecarios y arqueólogos, así como del cuerpo de ayudantes de archivos, bibliotecas y museos. Forma parte de la junta directiva de diferentes asociaciones culturales y profesionales y tiene publicados diferentes monografías y artículos relacionados con fuentes documentales y archivos.

Los archivos de la administración periférica del estado, los grandes desconocidos

La Administración Periférica del Estado dispone de una red de archivos en las diferentes delegaciones del Gobierno, subdelegaciones del Gobierno, direcciones insulares y oficinas de extranjería[1]. Esta red, poco conocida, custodia cerca de 100 kilómetros de documentación, lo que es una cantidad estimable.

No obstante, estos archivos, que realizan las funciones de archivo central, no han sido creados por ninguna disposición. El Decreto 914/1969, de 8 de mayo, de creación del Archivo General de la Administración Civil, en su artículo quinto[2] establece que los servicios periféricos del Estado transferirán sus fondos a los archivos históricos provinciales, pero no crea ningún tipo de archivo central de las diferentes sedes.

Siguiendo la misma línea, el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, en el artículo 12.2 se indica que “en el ámbito de los servicios periféricos del Estado, desempeñan idénticas funciones a las de los archivos intermedio e histórico los archivos históricos provinciales o los que en el futuro se puedan crear en las delegaciones de Gobierno”. Como vemos, tampoco se establece la existencia de archivos centrales en las delegaciones, aunque se contempla la posibilidad de creación de centros equivalentes a archivo intermedio o histórico en las mismas. Entiendo con ello que se refiere a las provincias en la que no existe un archivo histórico provincial.

Por su parte, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, tampoco hace ninguna mención a la posible existencia de los archivos centrales en las delegaciones del Gobierno.

Desde nuestro punto de vista, se tendría que haber articulado su existencia, ya que en realidad, sí que existe una responsabilidad y una gestión en las diferentes sedes de Periferia. En la actualidad, estos archivos se encuentran gestionados de una forma muy desigual. Algunos de ellos cuentan con personal específico, incluso, en algún caso, con miembros del Cuerpo facultativo de archiveros. No obstante, el caso más habitual es que la gestión del archivo corresponda a una sola persona, que al mismo tiempo ejerce otras funciones.

La llegada de la administración electrónica inicia una nueva etapa en la que se replantea el sistema establecido hasta ahora. Cada vez más, la gestión de los expedientes se realiza de una forma centralizada, lo que determina que las transferencias de los documentos electrónicos no se realizarán a los archivos históricos provinciales sino al archivo electrónico único que establece la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común. Esto rompe con la tradición archivística del siglo XX y abre un periodo de transición en el que, poco a poco, los diferentes procedimientos se adecuarán al Esquema Nacional de Interoperabilidad. De momento, a finales de agosto, en el archivo electrónico único del MINHAFP se encuentran unos 45.000 expedientes de la serie documental “Remisión de resoluciones y acuerdos municipales de las entidades locales a las delegaciones, subdelegaciones del Gobierno y direcciones insulares”. En breve se integrarán otras series documentales. Esto abre un debate sobre el papel de los servicios periféricos y los archivos histórico provinciales que tendrá que ser abordado desde diferentes ópticas[3].

Volumen de documentación eliminada por años

Volumen de documentación eliminada por años

La valoración y eliminación de documentos como objetivo prioritario

A pesar de la incidencia de la administración electrónica, uno de los principales problemas de los archivos de Periferia es la falta de espacio. En una encuesta realizada en el 2011 se estimaba que la documentación custodiada en el conjunto de las delegaciones estaba en torno a los 76 kilómetros lineales (sin contar lo almacenado en las oficinas de extranjería), repartida de forma muy desigual, pues Barcelona contaba con más de 14 kilómetros y Málaga con más de 6. En el caso de Barcelona tendríamos que tener en cuenta la imposibilidad de transferir, puesto que allí no existe archivo histórico provincial.

En los últimos años, el volumen de documentación ha crecido de forma vertiginosa debido, en gran medida, a los expedientes de extranjería. Se estima que existen unos 25 kilómetros de este tipo de documentación, que pertenecen a más de un centenar de series documentales diferentes, lo que dificulta su gestión.

Para seleccionar y eliminar la documentación que no tiene valor histórico o cuyo contenido se encuentra recogido en otras series documentales, se ha participado en la elaboración de 48 estudios de valoración y propuestas de dictamen, que han sido aprobados por la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos (en adelante CSCDA). La mayor parte de estos estudios se han coordinado desde la Subdirección General de Información, Documentación y Publicaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas[4]. De ellos, 25 corresponden a series documentales de extranjería, 11 a gestión de recursos humanos y 8 a gestión económica.

El dictamen favorable de la CSCDA ha permitido poner en marcha una campaña de eliminaciones autorizadas en las diferentes delegaciones. El proceso iniciado se coordina desde los servicios centrales, donde se preparan las resoluciones de eliminación que se publican en el BOE y se lleva seguimiento correspondiente.

Desde que comenzó esta línea de trabajo, cada vez son más las sedes involucradas y el volumen de documentación eliminada va aumentando de forma progresiva, lo que está permitiendo liberar espacio en los distintos edificios. Hasta la fecha se han eliminado más de 6 kilómetros de documentación.

Una herramienta de trabajo imprescindible para coordinar las eliminaciones y el resto de funciones relacionadas con los archivos es el espacio colaborativo de la intranet, creado en octubre del año 2016, que actualmente cuenta con más de 300 miembros de las diferentes provincias. Consta de varios módulos: un blog de noticias, en el que se insertan las últimas novedades relativas a publicación de resoluciones de eliminación, aprobación de estudios de valoración, herramientas de la administración electrónica, etc;  un módulo de documentación, en el que se encuentran todos los estudios dictaminados, las resoluciones de eliminación publicadas, la política de gestión de documentos electrónicos del Ministerio, el cuadro de clasificación tipo para delegaciones del Gobierno, documentos sobre criterios y recomendaciones, material para los cursos de formación, etc; y un foro, en el que tienen lugar los diferentes debates y puesta en común de ideas.

Por último, también tenemos que hablar del impacto que ha supuesto la implantación del sistema de videoconferencia en el ámbito de la formación del personal de Periferia. Esto ha permitido que se puedan organizar diferentes jornadas y cursos conectando de forma simultánea a las diferentes sedes y evitando con ello los costosos traslados.

 


[1] No contabilizamos aquí las delegaciones de Hacienda y las de Defensa, que no están integradas en este sistema.
[2] “A la documentación producida por los servicios provinciales de la Administración Central o Institucional será de aplicación lo dispuesto en los artículos anteriores, a cuyo efecto los Archivos Provinciales cumplirán la finalidad asignada al General de la Administración Civil. En los casos en que especiales circunstancias lo aconsejen, el Ministerio de Educación y Ciencia podrá crear depósitos regionales que completen la estructura archivística de la Administración Civil”.

[3]Sobre este debate véase FLOREZ VALERA, C.J., “Los archivos históricos provinciales y la construcción de la memoria colectiva”, en Archivoz, 2017: http://www.archivoz.es/los-archivos-historicos-provinciales-la-construccion-la-memoria-colectiva/  [Consulta: 30 de agosto de 2017].
[4] A lo largo de los últimos años, desde la Subdirección General de Información, Documentación y Publicaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en colaboración con la Subdirección General de Coordinación de la Administración Periférica, se han llevado a cabo diferentes iniciativas relativas a estos archivos, ya que todos ellos cuentan con fondos documentales similares.

El Archivo electrónico: metadatos para la gestión documental

Los metadatos obligatorios para los documentos y expedientes electrónicos vienen determinados en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad (NTI). En principio, el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) solo nos obliga a incorporar estos metadatos a la hora de intercambiar, pero tenemos que tener en cuenta que la transferencia al archivo electrónico es en sí un intercambio, de forma que antes o después habrá que agregar los metadatos mínimos imprescindibles. En este sentido, el ENI no solo es intercambio sino también conservación, como se indica en el preámbulo del propio Real Decreto 4/2010. Por ello, el capítulo X está dedicado en exclusiva a la conservación de documentos electrónicos.

El artículo 26 de la Ley 39/2015, que regula la emisión de documentos por las administraciones públicas, establece que éstos tendrán al menos una firma electrónica y los metadatos necesarios, entre los que se mencionan sutilmente el identificador y la fecha de captura. Se entiende que el resto de metadatos son los establecidos en el ENI a través de la NTI de documento electrónico.

Por su parte, en lo relativo al expediente electrónico, el artículo 70.3 de la reciente ley establece que éstos tendrán la estructura y metadatos definidos por el ENI a la hora de intercambiar, de lo que se puede deducir que la conformación de los expedientes no está normalizada, salvo en el caso de remisión a otra unidad. No obstante, el artículo 17 nos indica que “cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados”. Con ello se infiere que, una vez finalizados los expedientes, éstos deberían ser remitidos al archivo con las estructuras definidas en el ENI.

Por ese motivo, se hace cada vez más necesario implementar desde el primer momento estas estructuras, adaptando las aplicaciones de gestión y tramitación, algo que es sin duda urgente, puesto que estamos asistiendo a una situación en la que en algunos órganos de la administración ni siquiera se están formando expedientes, por lo que podemos perder varias décadas de información para las generaciones futuras.

Un ejemplo que refleja esta situación es la plataforma de tramitación del Plan E. Diseñada con anterioridad al ENI, los datos que custodia tienen un evidente valor histórico. Los expedientes se tramitaron íntegramente en electrónico y ahora estamos ante el reto de garantizar su conservación en el futuro, lo que entraña grandes dificultades y costes. Por eso, es necesario que las aplicaciones que se utilizan en el sector público se adecuen al ENI lo antes posible.

Aunque el ENI nos habla de unos metadatos mínimos obligatorios, éstos son insuficientes para gestionar la información en un archivo, sobre todo en lo relativo a seguridad, acceso y calificación. Para solucionar esta deficiencia, la NTI de Política de Gestión de documentos electrónicos establece que cada administración debería aprobar una política específica y determinar los metadatos complementarios necesarios.

A raíz de esta NTI, en el 2014 fue publicada la Política de Gestión de documentos electrónicos del MINHAP. Ésta fue elaborada bajo la coordinación de Gerardo Bustos Pretel, subdirector general de Información, Documentación y Publicaciones, con el consenso de diferentes organismos del Ministerio, así como la participación de la Subdirección General de los Archivos Estatales del MECD y el Ministerio de la Presidencia. Uno de sus principales logros fue la definición del perfil de aplicación de metadatos, es decir un conjunto de metadatos seleccionados entre el listado que recoge el eEMGDE, que es el esquema nacional de metadatos consensuado entre la Administración General del Estado, comunidades autónomas, la FEMP y las universidades.

En este perfil se establecieron tres bloques de metadatos. El primero era un mapeo ente los metadatos del eEMGDE y los que se han establecido como obligatorios en las NTI de documento electrónico y expediente electrónico.

El segundo bloque fue el más debatido, pues se trataba de elegir cuáles eran los metadatos precisos para la gestión documental en un archivo. En este bloque se incluyeron metadatos de clasificación, calificación, seguridad y acceso, uso y reutilización, además del metadato de fecha fin.

El tercer bloque está formado por otros metadatos recomendados dentro del eEMGDE en base a que tienen una especial relevancia para la gestión documental. En este bloque se incluyen los metadatos relacionados con el registro, la trazabilidad o el nombre natural, equivalente al título del expediente.

La política del MINHAP es sin duda pionera y ejemplar por elaborarse dentro de un consenso amplio, con participación de diferentes ministerios. Es la que ha servido de modelo a otras políticas que han surgido después como la del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Presidencia, Defensa o la de entidades locales. Por estos motivos, recibió el premio al mejor proyecto archivístico en el VII Congreso de Archivos de Castilla y León en el 2016.

No obstante, la redacción de una política de gestión de documentos electrónicos es meramente un planteamiento teórico. Al poco tiempo de iniciar los trabajos de desarrollo de la aplicación Archive1, que tiene la vocación de ser la aplicación de archivo electrónico de las diferentes administraciones, se hizo evidente que los metadatos relativos a seguridad, acceso y calificación podrían heredarse de la serie documental a la que pertenecían.

En el desarrollo de estos trabajos se verificó que sería suficiente con que las unidades productoras cumplimentasen los metadatos obligatorios definidos en las NTI de documento y expediente electrónico así como los complementarios de fecha fin y nombre natural del expediente. El de fecha fin permite automatizar toda una serie de tareas. El de nombre natural, si bien, en un principio había quedado relegado al tercer bloque en el perfil de aplicación, es innegable que es fundamental a la hora de realizar búsquedas y poder recuperar información de una forma ágil y rápida. Este metadato tiene su equivalencia con el campo título de la ISAD (G), en la que es considerado obligatorio.

En el modelo planteado, cada expediente hereda los metadatos de calificación, seguridad y acceso en el momento de cambio de responsabilidad de la custodia. Eso no impide que los organismos que lo precisen puedan cumplimentar estos metadatos con anterioridad al ingreso en el archivo. En este sentido, cualquier metadato del eEMGDE puede incorporarse al expediente electrónico y agregarse al paquete de transferencia (SIP).

El anexo 11 de la segunda versión de la Política de Gestión de documentos electrónicos del MINHAP, publicada en el 2016, llega un poco más allá que las NTI de documento y expediente electrónico, y resuelve la forma de integrar en el paquete de transferencia (SIP) los metadatos complementarios, tanto los de nombre natural y fecha fin, como todos aquellos que las unidades considerasen necesarios para la gestión de sus documentos y expedientes electrónicos.

El modelo está definido y funciona, pero ahora tenemos por delante un largo y difícil camino con un objetivo principal: normalizar y adecuar al ENI todas las aplicaciones de gestión. Si no lo hacemos va a ser muy difícil ingresar los expedientes en el archivo electrónico y garantizar su conservación. Ese es el principal reto.

 


[1] El equipo de trabajo que ha desarrollado la primera versión de Archive está formado por las siguientes personas: Gerardo Bustos Pretel y Aitor Cubo Contreras, como coordinadores; Javier Hernández Díez y Laura Flores Iglesias, como técnicos de sistemas y tecnologías; y Rosa María Martín Rey y José Luis García Martínez, como jefes de área de archivo en el MINHAFP.